Kapitaldekningsreglene – Basel III

Med virkning fra 01.07.2013 trådte de nye kapitaldekningsreglene i henhold til Basel III-anbefalingene i kraft i Norge. Reglene stiller strengere krav til soliditet for institusjonene, og det er gitt hjemmel for å fastsette strengere likviditetskrav. Det er lagt opp til en gradvis implementering slik at noen av kravene dels vil tre i kraft og dels bli strengere i årene som kommer. Hovedprinsippene i regelverket er imidlertid klare, og disse vil være sentrale for norsk finansnæring i årene som kommer. I denne artikkelen ser vi på de sentrale elementene i det nye regelverket.

1. Innledning
De fleste foretaksformer er underlagt en eller annen form for kapitalkrav, men bankene og et utvalg andre foretaksformer innen finanssektoren er underlagt særskilte krav til kapitalisering i forhold til deres virksomhet. Bakgrunnen for kapitaldekningsreglene er at finansinstitusjonene er sentrale aktører i forhold til næringslivet og samfunnet for øvrig, og det er derfor nødvendig å stille krav til deres finansielle stabilitet.

Finanskrisen viste internasjonalt og i Norge at kapitaldekningsregelverket for bankene ikke fungerte optimalt, og at kravene som tidligere gjaldt var for lave og ikke tilstrekkelig målrettet til å motvirke en finanskrise og reelle konkurser i bankene. De samfunnsøkonomiske kostnadene med bankkriser ble ansett som å være store, noe som underbygde behovet for å gjennomføre reformer for å styrke bankenes kapitalsituasjon.

De eksisterende reglene har bakgrunn i de såkalte Basel-standardene. Basel-standardene er fastsatt Baselkomiteen for banktilsyn, og denne består igjen av representanter fra sentralbanker og tilsynsmyndigheter fra medlemslandene som møtes regelmessig i den internasjonale oppgjørsbanken i Basel. Standardene har fått stort gjennomslag internasjonalt – også for nasjoner som Norge som ikke er et direkte medlemsland. Innen EU har standardene fra Baselkomiteen blitt fulgt opp gjennom tvingende EU-regler. Siden kapitaldekningsregelverket er EØS-relevant, har Norge vært pålagt å følge EUs regler som gjennomfører Baselkomiteens standarder. Det hører imidlertid med at Norge fulgte Basel-standardene før vi ble EØS-medlemmer.

Med bakgrunn i finanskrisen og erfaringene med de tidligere gjeldende kapitaldekningsstandardene, vedtok Baselkomiteen 16.12.2010 nye anbefalinger for kapitaldekning og likviditet. Likviditetsstandardene ble senere revidert – og lempet - ved vedtak 06.01.2013. Disse anbefalingene omtales som «Basel III», og er minimumsanbefalinger. EU ferdigstiller i disse dager sine forordninger og direktiv (omtalt som CRR/CRDIV-regelverket) som skal gjennomføre Basel III i EU, og som senere vil pålegge Norge tilsvarende krav.

Fra norsk hold har man imidlertid ønsket å gjennomføre de nye standardene før EUs regler er endelig vedtatt, og derfor er ble det 14.06.2013 vedtatt endringer i finansieringsvirksomhetsloven (lov 1988/40) og verdipapirhandelloven (lov 2007/75).

Nedenfor skal vi se litt på hovedelementene i de nye reglene som gjøres fullt ut gjeldende for banker og finansieringsforetak, mens de delvis gjennomføres for verdipapirforetak.

2. Kort om arven fra Basel I og Basel II
Kapitaldekningsreglene er kompliserte, men hovedprinsippet er foretakene skal ha en ansvarlig kapital som skal stå i et visst forhold (dekning) til den risiko finansinstitusjonen er eksponert for. Basel-standardene bygger således på et tredelt system med krav til bankene, omtalt som de tre pilarer:

Pilar I definerer generelle tekniske beregninger av kapitalkrav og oppstiller minstekrav til ansvarlig kapital sett hen til kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko. Forenklet kan man si at kravene angis ved et prosentkrav, og for å beregne dette er telleren den ansvarlige kapital og nevneren er beregningsgrunnlaget. Det er så nærmere regler om hva som kan godkjennes om ansvarlig kapital og hva som inngår i beregningsgrunnlaget og hvordan beregningsgrunnlaget risikovektes.

Pilar II stiller krav om at den ansvarlige kapital er forsvarlig sett i forhold til den spesifikke risiko og omfang på virksomheten som institusjonen utøver. Det oppstilles krav til forsvarlig virksomhetsstyring og internkontroll, og tilsynet kan stille ytterligere kapitalkrav på nivå II

Pilar III oppstiller krav publisitet knyttet til institusjonens virksomhet, risiko og ansvarlige kapital noe som blant annet skal sørge for riktig prising av innlånt kapital

Det er i tillegg et omfattende regelverk knyttet til dette med utfyllende regler, krav til konsolidering og rapporteringsregime for institusjonene.

Endringene knytter seg i hovedsak til kravene i Pilar I. Pilar II og III omtales derfor ikke særskilt i det følgende.

3. Endringene i Pilar I (minstekrav til ansvarlig kapital)
De nye reglene vil som et utgangspunkt opprettholde dagens krav til 8 prosent ansvarlig kapital av beregningsgrunnlaget. De nye reglene knyttet til pilar I vil kreve minst 4,5 prosent ren kjernekapital av beregningsgrunnlaget. For å oppfylle kravet på 8 prosent, kreves det 3,5 prosent annen ansvarlig kapital.

De nye reglene vil i tillegg stille krav til ulike tilleggsbuffere.

For det første oppstilles det krav til en bevaringsbuffer. Denne skal være 2,5 prosent ren kjernekapital av beregningsgrunnlaget. Bevaringsbufferen skal være generell, og nivået skal være fast over tid.

For det andre oppstilles det krav til en motsyklisk kapitalbuffer. Denne skal kunne settes opp eller ned avhengig av konjunkturene. Satsen på den motsykliske kapitalbufferen skal være mellom 0 og 2,5 prosent ren kjernekapital av beregningsgrunnlaget.

Bakgrunnen for det motsykliske kapitalkravet er at myndighetene har ment at det er behov for et kapitalkrav som virker bremsende i gode tider når kredittveksten er høy. Man kan da sette opp kravet slik at tilgangen på kreditt blir lavere, samtidig som institusjonen må styrke sin kapitalsituasjon. Det vil igjen gjøre bankene mer motstandsdyktige i nedgangstider.

Norges Bank - i samarbeid med Finanstilsynet - er gitt hovedansvaret for å lage grunnlaget for en beslutning om motsyklisk kapitalbuffer. Beslutningen om størrelsen på denne fastsettes av Finansdepartementet, i alle fall inntil man har fått litt mer erfaring med dette elementet i kapitaldekningsregelverket. Både den underliggende vurderingen av utviklingen og fastsettelsen av kapitalbufferen skal i utgangspunktet vurderes etter et forhold mellom kreditt og BNP.

For det tredje oppstilles det krav til systemrisikobuffer. Systemrisikobufferen skal være 3 prosent ren kjernekapital av beregningsgrunnlaget, men det er lagt opp til en overgangsperiode frem til 01.07.2014 hvor denne bare skal være 2 prosent.

For det fjerde skal det være en buffer som skal legges på såkalte systemviktige institusjoner. Ved implementeringen vil kravene være hhv. 1 prosent pr. 01.07.2015 og 2 prosent fra 01.07.2016. Det er de store og systemviktige institusjonene som skal underlegges dette kravet, men hvilke institusjoner dette blir i Norge er i skrivende stund ikke fastsatt.

Summen av ren kjernekapital omfatter minstekravet på 4,5 prosent, bevaringsbuffer på 2,5 prosent og systemrisikobuffer på 2 prosent utgjør samlet et krav på 9 prosent ren kjernekapital som er gjeldende pr. 01.07.2013. Videre vil kravene være 10,5 prosent kjernekapitaldekning og 12,5 prosent kapitaldekning.

Kravet på 9 prosent ren kjernekapital er i samsvar med de krav den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) anbefalte 08.12.2011 med hensyn til store banker fra 01.07.2012, og som Finanstilsynet har lagt til grunn at alle norske banker burde ha fra og med andre halvår 2012.

De tilsvarende EU-reglene har lagt opp til at en bank som ikke oppfyller kravet må lage en plan for å rette på forholdet, og det skal innføres begrensninger på adgangen til å betale utbytte og bonus til ansatte.

I Basel III er det også lagt opp til en skjerping av hva som kan godkjennes som ren kjernekapital, kjernekapital og tilleggskapital.

For å oppnå effekten av strengere kapitalkrav, må man også ha kontroll over beregningsgrunnlaget/nevneren som brukes ved beregningen av kapitalkrav. Lavere beregnet risiko fører til lavere beregningsgrunnlag og høyere kapitaldekning i prosent. På dette punkt i lovforarbeidet er det reist kritikk av de såkalte IRB-metodene (IRB = internal rating based) som bankene er tillatt å bruke for beregning av risiko. IRB-metodene er bankenes egne metoder for risikovurdering som er godkjent brukt, og som er et alternativ til de såkalte standardmetodene som er fastsatt i det generelle regelverket. Fra myndighetshold mener man at blant annet risikovektene for boliglån er for lave i de nordiske land, og både i Norden og i Europa for øvrig har det vært påfallende forskjeller mellom IRB-banker og banker som bruker standard-metoden. Man har vært skeptiske til hvor godt IRB-modellene tar innover seg risikoen i et boligmarked som har steget mer eller mindre jevnt de siste 20 år. Det er derfor valgt å videreføre det såkalte Basel-I gulvet som en nedre grense for hvor lav nevneren kan bli, selv med valg av IRB-metode. Det må forventes nye regler om beregningsgrunnlaget ved innarbeidingen av EU-reglene som gjennomfører Basel III.

Det er hjemlandets kapitaldekningsregler som gjelder for institusjonene. Det skaper en utfordring ved grensekryssende virksomhet hvor utenlanske institusjoner med betydelig aktivitet i vertslandet kan være underlagt lempeligere krav enn nasjonale aktører i vertsstaten. Både Basel III og CRDIV legger derfor begge opp til at motsyklisk buffer innenfor gitte grenser skal få virkning for alle institusjoner som driver virksomhet i landet, enten de er hjemmehørende der eller ikke. På nordisk nivå har man også sett på hvordan utfordringene ved grensekryssende aktivitet skal løses.

Både Baselkomiteens anbefaling og EUs regler legger opp til at det skal være krav om en prosentandel av uvektet kjernekapitalandel, med andre ord at kjernekapitalen skal være en viss prosent av institusjonens eiendeler og ikke balanseførte forpliktelser. Ved denne beregningen skal man ikke bruke risikovekting. EUs regler legger opp til en ikrafttredelse fra og med 2018, og det er oss bekjent ikke fastsatt hvor strengt dette kravet blir.

Departementet har videre foreslått forskriftshjemler som gir adgang til å oppstille krav til likviditetsbuffer og stabil finansiering. Krav til likviditet har man også hatt tidligere, men erfaringene fra finanskrisen understreket betydningen av et godt likviditetsregelverk for å sikre finansiell stabilitet og å redusere systemrisiko. I gode tider vil bankene ofte bruke økt kortsiktig markedsfinansiering for å ekspandere raskt, mens det i dårlige tider kan være vanskelig å få tilgang på slik markedsfinansiering. Kravene som det legges opp til er dels å stille krav om likviditet for at en bank skal kunne klare perioder med svikt i markedene for finansiering, og dels kravet til stabil finansiering som knytter seg til sammensetningen av finansieringskildene og hvor stabil finansieringskildene må være for å få tilgang på mer langsiktig innlån.

4. Verdipapirforetak
Verdipapirforetak er i stor grad underlagt de samme generelle regler om kapitalkrav som finansinstitusjoner. De nye minstekravene til kapital, bufferkrav og likviditetskrav til finansinstitusjoner, gjøres også gjeldende for verdipapirforetak. Inntil videre er det imidlertid lagt opp til å unnta verdipapirforetakene fra kravene om bevaringsbuffer, motsyklisk buffer og systemrisikobuffer. Det er gitt forskriftshjemmel for å oppstille krav til likviditetsbuffer og krav til stabil finansiering.